【案情介绍】

A市交通运输执法部门在执法过程中多次发现客运经营者不按照批准的配客站点停靠、客运包车招揽合同外的旅客等违法行为。这些违法行为，其停靠或组客行为在B地（非A市辖区内，包括其他地市），运输途中经过A市，并在A市被执法人员查获。

【本案分析】

（一）案件焦点

班车客运经营者在运输途中（非A市）不按照批准的配客站点停靠或包车客运经营者招揽合同外旅客上车（非在A市招揽）并在A市被执法人员查获，A市是否可以进行管辖？

（二）分歧意见

第一种意见：应移送违法行为发生地交通部门处理。本案所涉两种案由，无论是停靠还是揽客，违法行为均在B地已经完成，且影响的是停靠或组客等违法行为发生地的客运秩序，管辖地应为B地交通部门。A市仅仅是违法行为发现地，没有管辖权，应移送违法行为发生地交通部门处理。否则，有败诉风险。

第二种意见：可由A市自行处罚，不应移送。本案所涉两种案由，车上的乘客均未经客运站安全检查，存在安全风险，这种安全风险一直持续存在，A市可以作为危害结果发生地而拥有管辖权。

（三）意见和分析

A市交通运输执法部门在对本市内执法过程中查获途经A市的客运经营者不按照批准的配客站点停靠、客运包车招揽合同外的旅客等违法行为的，有权依法进行管辖。

《道路旅客运输及客运站管理规定》第三十七条规定：“客运班车应当按照许可的起讫地、日发班次下限和备案的途经路线运行，在起讫地客运站点和中途停靠地客运站点（以下统称配客站点）上下旅客。客运班车不得在规定的配客站点外上客或者沿途揽客，无正当理由不得改变途经路线。”《浙江省道路运输条例》第八条第三款规定：“班车客运经营者不得途中甩客、站外揽客。”《中华人民共和国行政处罚法》第二十二条对违法行为的管辖问题作出了一般性的规定：“行政处罚由违法行为发生地的行政机关管辖”，但同时也授权了“法律、行政法规、部门规章”对此做出特别性规定的权利。

全国人大法工委在对《中华人民共和国行政处罚法》的释义中认为，对“违法行为发生地”的含义不应作过于狭窄的理解，而应从行为人实施违法行为的整个过程来把握。行为人实施违法行为过程中在任何一个阶段被发现，该地方都可以成为违法行为发生地，这有利于行政机关立即依法就地予以查处。一般认为，违法行为实施地和违法结果发生地属于违法行为发生地。违法行为实施过程中跨越两个以上地域的，则违法行为开始地、途径地、结束地都可视为违法行为实施地，即属于违法行为发生地。

当然，“违法行为发生地”系不确定法律概念，需要结合具体情况加以分析。值得注意的是，一些行政机关通过制定规章或规范性文件对“违法行为发生地”或相关法律术语作出了更加明确具体的规定。如公安部制定的部门规章《公安机关办理行政案件程序规定》第十条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。违法行为地包括违法行为发生地和违法结果发生地。违法行为发生地包括违法行为的实施地以及开始地、途径地、结束地等与违法行为有关的地点；违法行为有连续、持续或者继续状态的，违法行为连续、持续或者继续实施的地方都属于违法行为发生地。

交通行政执法领域对于违法行为的管辖以及“违法行为发生地”的界定并无统一的一般性规定，对于客运经营者不按照批准的配客站点停靠、客运包车招揽合同外的旅客情形下的管辖及其“违法行为发生地”的界定也没有特别的条款规定。因此，对于上述两种违法行为的管辖应以《中华人民共和国行政处罚法》中的一般性规定为依据，即由“违法行为发生地”进行管辖，而对于“违法行为发生地”的认定则参照全国人大法工委的释义，并可以参考公安部制定的部门规章，以违法行为开始地、途径地、结束地等行为人实施违法行为过程中在任何一个阶段作为“违法行为发生地”。因不按照批准的配客站点停靠、客运包车招揽合同外旅客的违法行为具有连续性、持续性，其侵害的是道路运输中的旅客的人身及财产安全，而这种安全风险在运输途中始终存在，违法行为并未结束，因此运输途经之地都属于“违法行为发生地”。故，无论其运输过程中途经何地，该地的行政机关都应及时予以执法，最高效率地制止违法行为，最大程度地维护道路运输秩序和旅客的生命财产安全。

【案例启示】

行政处罚作为一种行政管理的手段，其目的在于保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益。因此，在能够发现违法行为的情况下尽可能及时地予以制止，才能最大限度地达成以上目的，亦符合行政处罚规则制定的初衷。